​【监察史话】从“滕子京谪守”看北宋监察制度的得失

【监察史话】从“滕子京谪守”看北宋监察制度的得失

来源：【中国纪检监察杂志】

范仲淹的千古名文《岳阳楼记》以“庆历四年春，滕子京谪守巴陵郡”为开篇，让滕子京其人为世所知。滕子京，名宗谅，河南洛阳人。宋真宗大中祥符八年，滕子京与范仲淹同举进士，都是主张革新的政治人物。滕子京是因何“谪守”的，他的经历又折射出北宋监察制度的哪些特点？

公务经费监管不严埋下祸端

宋仁宗庆历三年九月间，滕子京任庆州（今甘肃庆阳）知州，陕西四路都总管郑戬向朝廷检举，滕子京此前担任泾州（今甘肃泾川）知州时，“枉费公用钱十六万缗”。监察御史梁坚也对滕子京发起弹劾，指其将公用钱“侵欺入己”。此案一发，引起朝廷震动。

滕子京“枉费公用钱”是怎么回事？这还要从“公用钱”的概念谈起。宋太祖赵匡胤实行“强干弱枝”政策，地方财政大部分要上交到中央。为了照顾官僚们的利益，防止地方官向百姓横征暴敛，中央财政划拨出一部分钱给地方官员支配，这些公款叫“公用钱”，也叫“公使钱”，属于政府资金，主要用于公务所需的宴请、招待、馈赠、捐赠、补助等。

为了管理公用钱，朝廷设有专门机构，称“公使库”。但公用钱如何具体使用，没有详细的规定，法律上很模糊。官员使用公用钱的权限弹性很大，可用于公务，也可以用于与公务相关的活动，并没有严格约束。宋仁宗庆历年间之前，地方官还可以拿这笔钱做生意，赚取的收入也属于公用钱。总之，只要这些钱不进入官员个人腰包，问题不大。

那么一般地方官都是如何支配公用钱的呢？以同为陕西地方官的尹洙为例，他所在的渭州共有80多个官吏，每月伙食费总计210贯；一个月举办5次宴会和1次歌舞会，花费30贯；每三个月犒赏一次士兵，花费200贯；招待使臣、训练士兵、购买物品、节日送礼等，三个月花费100贯。总计三个月要花费1000贯左右，一年公用钱要花费4000余贯。

滕子京主政的泾州属于边境州府，当时又处于战事，军务较多，需要更多的公用钱用于犒赏士兵、抚恤阵亡者家属、接待少数民族首领等。所以，中央财政在按照正常标准下拨公用钱外，还会特拨经费，其数额远高于常年标准。巨额的公款，监管上又存在盲区，为滕子京的前路埋下了祸端。

庆历二年，西夏王李元昊起兵攻宋。宋将葛怀敏率军在定川同西夏军展开奋战，最终全军覆没，诸郡惊恐。滕子京守泾州，城中兵少，于是他动用公钱，紧急征集农民充军守城，又招募勇士昼夜探知敌情，通知各郡预作守备，颇有成效。此时，范仲淹也派兵前来增援，西夏军终于勒马却步、退回塞外。因守边有功，再加上范仲淹大力举荐，滕子京擢升为天章阁待制、环庆路经略安抚招讨使兼知庆州，岂料上任不久就遭到检控。

政治势力影响下的黜责摇摆

滕子京经济问题被揭露后，受到御史台官员的弹劾，朝廷派太常博士燕度调查此案。调查过程中，滕子京害怕牵连太多人，竟然一把火烧了公用钱账簿。这回更加落下把柄，被人认定他在经济上存在问题，所谓“枉费”并非空穴来风。

面对此情此景，时任参知政事（副宰相）的范仲淹，两上奏章为滕子京辩护。他根据太常博士的调查结果说，滕子京只用了三千贯馈赠往来官员，其余十五万多贯都是诬告。他烧毁账簿只是不想牵连别人，但公用钱并没有私自侵吞。

范仲淹认为，滕子京“显是急难可用之人”，如果像一般小吏那样轻易斥逐，后任者又怎敢放开手脚行事呢？他向朝廷担保，如果滕子京真的存在侵占公款等重大问题，自己愿意和他一道受罚。还有一些支持滕子京的人认为，设立公用钱的初衷是让官吏们能够安心工作，这起与边臣有关的经济案件牵连甚广，如果不阔略细故、太过计较，就会动摇守边军心，造成边军人人自危的局面，影响前线的稳定。比如当时身为谏官的欧阳修就恳请皇上下旨，一来告诉边臣不再追究和滕子京案有关之人；二来明示地方官吏，公用钱只要不“入己”，尽可以大胆使用，无须畏首畏尾。

起初，宋仁宗听从了范仲淹等人的话，对滕子京从轻处罚，于庆历四年正月，将滕子京降一级官阶，贬为虢州（今河南灵宝市）知州。此举立即引发了御史台的强烈反对，御史中丞王拱辰坚持继续上奏，认为这样的问题如果不严加惩处，恐怕会有更多的边臣效仿。迫于压力，宋仁宗不得不重新下诏，将滕子京贬至岳州（今湖南岳阳）。滕子京后来又从岳州调到苏州，死在任上。

千古名篇《岳阳楼记》让滕子京为世人所知。图为岳阳楼今景。

监察之权何以成为朋党斗争工具

滕子京到底是怎样一个人？从史料看公用钱案的来龙去脉，他虽然没有严格按照朝廷的规定使用公用钱，但也没有“侵欺入己”，其错误主要还是“用度无艺，簿领失防”。“宗谅尚气，倜傥自任，好施与，及卒，无余财”，从《宋史》记载来看，编纂者也有意否定了滕子京是贪官的说法。由此看来，其只是为人豪爽，花钱大手大脚。这样一个官员为何一再受到贬谪？联系当时的监察制度就能看得清楚明白。

宋代在中央和地方设置了严密的监察网络，形成较为成熟的监察体制。中央设御史台为国家最高监察机关，“掌纠察官邪，肃正纲纪，大事则廷辩，小事则奏弹”。御史中丞为御史台的最高长官，御史台下分台院、殿院、察院三院。

宋代监察制度呈现台谏合一趋势。宋代以前，御史与谏官独立，前者不得言事，后者不得纠弹。台谏合一，使御史可以言事谏诤皇帝，谏官也可以弹劾百官行使御史职权。到宋代，监察御史的任职改为由皇帝亲自任命，从而监察御史可以纠举宰相，这显然是皇帝为了加强对百官的监察，以进一步巩固皇权。

御史台监察职能范围的拓展有利亦有弊。好的方面看，御史台参与司法工作，进行司法监察，对于疑难案件、受贿枉法案件以及涉及官员官位高、职权大的案件，可以直接调查，在发挥监察职能、保持官吏队伍廉洁性、维护国家统治上起到了重要作用。

在滕子京公用钱案之前，公用钱的使用没有细则，加上战争期间，为了提高士气犒赏兵士要花不少钱，地方官多少都会有过度使用公用钱的问题。此外，宋代公用钱中公款应酬、铺张浪费现象是相当严重的，也为不法官员中饱私囊开了便利之门。在滕子京案中，御史中丞王拱辰等人紧盯不放，履行了监察御史“大事奏劾，小事举正”的职能，对完善公用钱制度起到积极作用。

弊端方面，御史台处于政治中心，如果权力没有界限，则很容易被滥用。宋仁宗庆历年间以后，地主阶级内部的矛盾更为尖锐，御史监察之权遂成为统治阶级内部政治斗争、相互攻讦的手段。正如南宋思想家吕祖谦所概括的：“自庆历以来，台谏之职始振……盖庆历言者直攻大臣，深斥其过，略不为之掩护”。

滕子京案发生时，范仲淹等人正在推行“庆历新政”。范仲淹提出十项改革措施，大都为宋仁宗采纳，然而却遭到以御史中丞王拱辰等人为代表的保守派的极力反对。为阻挠“新政”的推行，保守派势力千方百计从各方面诋毁、打击、削弱范仲淹及改革派的力量。滕子京案一出，大大损害了范仲淹的威望。推动和支持改革的人被诬蔑为“朋党”。御史们深知皇帝对大臣结党营私的忌惮，于是便掐中“朋党”这个命门发起猛攻，最终让宋仁宗对范仲淹和新政的支持发生了动摇，新政不满一年即取消。

从滕子京和范仲淹的关系和先后被贬谪的情况不难看出，滕子京被举发弹劾与庆历党争不无关系。《岳阳楼记》提到的“去国怀乡，忧谗畏讥”，正是两人当时的共同遭遇。皇权专制的官僚政治体制下，监察制度要起到法令必行、邪正有别、无所党同、激浊扬清的作用实在无可能。

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2024年第24期，作者：中国社会科学院历史理论研究所 徐歆毅）

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